关成华 《 人民论坛 》（ 2023年01月31日第04 版）
【摘要】 党的二十大报告指出，要推进以人为核心的新型城镇化。当前，我国正处于由资源、要素驱动的一次城市化向以创新、人才驱动的二次城市化迈进的关键阶段。二次城市化是以人为核心、面向中国式现代化建设新征程的城市化，体现了人口流动由中心集聚向多点扩散转型、空间格局由小城镇向都市圈和城市群转型、城市功能由产城分离向产城人融合转型等多维度进阶的特征。在实现二次城市化的过程中，要坚持以人为本、协调发展和可持续发展的原则，在创新引领、产城人融合、区域协同、绿色发展、文化交融和城市治理等方面破题发力，推动城市化发展路径由“量”向“质”切换，更好发挥城市化对高质量发展的支撑作用。
中国二次城市化道路及其内涵
我国的城市化发展，在经历了起点低、速度快的一次城市化发展阶段后，已迈入城市化的后半程。截至2021年底，我国常住人口城镇化率达到64.72%，城镇人口由1978年的1.7亿人上升至9.1亿人。在开启全面建设社会主义现代化国家的新征程之际，我国城市化面临着更加紧迫的提质升级要求，迫切需要作出新的战略决策和工作部署。国家发改委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》明确提出要优化城镇化布局形态，构建城市群－都市圈－中小城市－特色小镇的新型空间格局。在国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要中，“城市化”的提法部分代替了“城镇化”一词，并更加强调发展壮大城市群和都市圈。在此背景下，多地政府基于重塑城市发展格局、带动城市能级提升的初衷，提出二次城市化的任务安排。正确理解我国二次城市化的道路及其内涵十分必要。
国内对二次城市化的定义，主要有三种观点。第一种观点认为，二次城市化是指城市非户籍人口入籍。2011年，学者王平和肖文在研究中使用了二次城市化这一概念，并将其定义为城市非户籍人口获得城镇户籍的过程，将二次城市化水平定义为城镇户籍人口占城镇人口的比重，即户籍人口城镇化率。由于户籍制度的约束，我国户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率始终存在明显差异，户籍人口城镇化率增速低于常住人口城镇化率增速。农业转移人口市民化问题始终未能得到妥善解决，“人户分离”尤其是“市内人户分离”的人口规模日益扩大，加大了城市治理的难度。因为户籍制度及其带来的医疗、教育、土地等政策的影响，流动人口无法和当地户籍人口享受同样的福利待遇，呈现出一种“半城镇化”的状态。
第二种观点认为，二次城市化是指城市向都市的转型。当城市人口达到一定规模、显现出以加工制造业和现代服务业为主的产业结构时，城市开始转型为都市，代表着更先进的生产力、文化、科技水平和生活方式。一次城市化的人口转移伴随着城区面积的不断向外扩张，这样的城市化可能带来城市空间形态和城市建设上的挑战，表现在核心城市能级不高、中心城市引领能力不强、城市空间关联和协调不足等方面。而二次城市化阶段，则要求以科技创新引领城市建设，推进城市全面更新，打造宜居宜业的高能级都市区。同时，要抓住城市群和都市圈建设的战略机遇，在都市区的规划建设上实现与城市群和都市圈的协调发展。
第三种观点是将二次城市化理解为“城市化2.0”。2021年11月1日，在《求是》发表的重要文章《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》中，习近平总书记指出，要“完善城市化战略”。从“城镇化”到“城市化”，这一表述的转变可能意味着政府调整了过去“最好在城镇完成城市化”的主张，未来的城市化道路可称之为“城市化2.0”。随着人口流动的进一步放开和加速，人口将继续向重点城市化区域集聚，为高水平城市化区域带来更大的规模效益，而低水平城市化区域的竞争力则会继续下降，形成差异化的区域发展格局。
与非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的一次城市化相比，本文所指的二次城市化是一种体现多维度进阶特征的城市化，即人口流动由中心集聚向多点扩散转型、空间格局由小城镇向都市圈和城市群转型、城市功能由产城分离向产城人融合转型，旨在促进人口红利二次释放、加快城市能级量级跃升、推进城市品质全面优化。
中国二次城市化呈现的新特征
从人口流向看，由中心集聚向多点扩散转型。中心集聚是一次城市化的鲜明特征，在城乡关系上表现为农村人口大量向城市尤其是大城市集中，在区域分布上表现为中西部地区人口向东南沿海城市群集中。一次城市化的人口迁移以就业为导向，人口呈现“跳跃式”转移，从中西部农村直接转移到一、二线城市，且主要向东南沿海发达地区集中。但是，传统的人口迁移方式也导致我国一次城市化发展过程中出现了一系列负面效应，主要表现为：城市人口集聚和产业集聚的不匹配；市民化进程滞后，大量农业转移人口难以获得配套住房和基本公共服务，难以获得文化认同感；城市宜居程度不高，高投入、高消耗、高排放的粗放式发展模式导致城市生态环境压力不断加大。
与一次城市化相比，二次城市化呈现多点扩散的新特征。人口迁移的主要原因由单一的就业需求转变为对美好生活和优质居住环境的更高要求，在空间上主要表现为就近城市化和向各区域中心城市集聚两个鲜明的特征。首先，是人口的就近城市化。在二次城市化进程中，农村人口将更倾向于就近迁移到家乡附近的城市或城镇，从而推动形成以具备一定规模的地级市和县域为核心的就近城市化格局。其次，是人口向各区域中心城市集聚。随着各地对于户籍限制的进一步放开，已在城镇就业的农业人口将逐步落户城市，基本公共服务也将更加完善和均衡，这意味着人口的跨区域流动将更加便利。未来人口将继续向国家中心城市及其周边地区集中，形成京津冀、珠三角、长三角、长江中游、成渝、西安咸阳、郑州开封地区等若干集聚区。
从空间格局看，由小城镇向都市圈和城市群转型。一次城市化浪潮中，小城镇的发展显著推进了我国的城镇化进程。过去很长一段时间，我国一直采取“严格控制大城市规模，合理发展中小城市，积极发展小城镇”的城市发展战略，迅速推动了乡镇对农村人口的接纳、县城向城市的晋级以及城市功能的基本形成。然而，由于小城镇的规模效应和集聚效应不强，集聚产业和人口的能力较弱，难以创造大规模的就业岗位，更难以提供高质量的教育、医疗、住房等公共配套服务，对人口的吸引力明显不足。此外，小城镇在发展制造业的过程中不乏违法违规用地的情况，大量农业用地被转为工业用地，这也不利于土地的集约利用。过去的城市化道路已不符合现实需求，需要向新的发展模式转型。
与一次城市化相比，二次城市化在空间格局上更多体现出区域协同的特征，主要表现为以跨城市空间为载体，以都市圈和城市群为核心，以构建大中小城市和小城镇协调发展为目标的城市化模式。二次城市化更加强调人口与经济社会活动在城市的集聚，注重城市群的一体化发展和对现代化都市圈的培育。城市群作为推进城市化的主体，具有重要的战略引领地位。我国发展至今，仅京津冀、长三角、珠三角三大城市群就以不足7%的国土面积汇聚了全国28.7%的人口和41.9%的国内生产总值，各大城市群的综合承载能力不断提升。未来10-15年，城市群的核心地位将不会改变，其高速度成长、高密度集聚和高强度运转的基本特点亦将强化，会继续成为全国人口和各种生产要素的重要空间载体。都市圈是以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以较短通勤时间覆盖区域为基本范围的空间形态。作为城市群高质量发展的重要支撑，都市圈的战略地位已经得到明确，未来将进一步向更高效率、更高质量和高度同城化方向发展，形成空间结构清晰、城市功能互补、产业分工协调、交通往来顺畅、公共服务均衡、环境和谐宜居的现代化都市圈。从强调城市规模均衡发展的小城镇模式，到重点发展人口和经济活动高密度集聚的都市圈和城市群，二次城市化所表现出的城市间协同发展格局更加注重于促进人口、土地、技术、资本等创新要素的流动，这有助于缩小圈群内城市的发展差距，实现圈群内城市的共建共享、共同繁荣。
从城市建设看，由产城分离向产城人融合转型。在城市建设过程中，一次城市化表现出过于倚重生产功能配套和基础设施建设的特征，忽视了城市功能和产业发展的协同。大量农业转移人口在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等公共服务方面无法享受城镇居民的基本待遇，产业功能和城市功能不匹配，产业集聚和人口集聚不同步。这必然导致对“人”的发展的关注缺失，从而陷入“产城分离”的发展困境当中。
产城人融合正成为二次城市化的又一新特征。产城人融合指的是产业发展、城市功能和人的需求三者的有机融合，在集聚产业的同时集聚人口、完善城市功能，防止新城新区空心化。“产”与“城”的协同互动，根本上是以“人”的需求为出发点的互动。随着经济的快速发展，我国的产业结构发生重大转变，产业结构的转变意味着人对于城市功能的需求也在同步转变。随着人民群众的需求从“住有所居”转变为“住有优居”，二次城市化不能仅局限于物理范畴的城市建设，而是要综合考量城市发展的经济、社会、人文和生态环境，将产业转型、消费升级、美好生活、文化传承紧密结合。在未来的城市建设中，如何统筹产业发展和城市功能，以更好地服务于“人”的需求，是各地政府需要重点关注的领域。
推动二次城市化向更高质量迈进的实现路径
二次城市化是不同于以往的全新版本的城市化发展道路。在实现二次城市化的过程中，要坚持以人为本、协调发展和可持续发展的原则，在创新引领、产城人融合、区域协同、绿色发展、文化交融和城市治理等方面破题发力，推动城市化发展路径由“量”向“质”切换，更好发挥城市化对高质量发展的支撑作用。
注重创新引领。科技创新是经济实现持续增长的源泉，也是二次城市化实现由普到优的关键驱动力。在城市化的新阶段，要坚持把创新作为引领发展的第一动力，因地制宜地发展新产业，促进产业结构的转型升级，对创新载体配套资金，提升城市竞争力和人口吸引力。一是要全面落实资金支持政策。高水平保障科技资金投入，鼓励和引导全社会更加重视基础研究、应用研究。二是要积极构筑创新载体集聚地。积极布局高端实验室、高水平大学、高水平新型研发机构、创新型企业等创新载体，吸引来自国内外的高水平科技创新人才。三是要切实打造高效率的创新生态系统。促进高校、科研院所、企业、政府之间的人才和知识流动，建立从知识生产到市场化应用的创新流通链，促进人才链创新链产业链有机衔接。四是要着力构建有利于创新的服务环境。努力培养人才、吸引人才、留住人才和用好人才，激发各类人才的创新意愿，让人才在城市中充分发挥才能。
注重产城人融合。在产业发展方面，要推动符合城市自身比较优势的产业发展，更有效地实现资源的合理配置。通过打造产业集聚区、完善产业生态链，推动建设更多功能布局合理、主导产业明晰、双创活力迸发的综合性高质量发展平台，促进资金、技术和人力资本的积累，为城市功能更新建立坚实的产业基础。在城市功能配置方面，要统筹生产区、办公区、生活区、商业区等功能区的规划建设，使人既能乐业也能安居。要持续推进城市更新，围绕“人”的需求切实优化城市功能，打造宜居宜业城市。在服务人的需求方面，要推动实现新市民的教育覆盖，推进优质教育资源均衡发展，积极扩大公办学位资源，保障农业转移人口随迁子女平等享有基本公共教育服务。要大力开展适合农民工就业的技能培训和新职业新业态培训，提升农业转移人口人力资本和专业技能，提高就业创业能力，增强劳动者致富本领。要实现新市民的医疗覆盖，不断完善医疗保障制度，进一步强化对全体市民基本医疗需求的保障。要进一步完善医疗卫生转移支付办法，统筹安排农业转移人口基本公共卫生服务经费，支持将符合条件的农业转移人口及其他常住人口纳入城镇医疗卫生服务体系。
注重区域协同。二次城市化进程中，要以城市群和都市圈的建设为契机，促进区域协同发展。一是要助力城乡协同发展。以贯彻落实乡村振兴战略为抓手，建立建全城乡协同发展的政策体系，推进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置。通过户籍制度改革和土地管理制度改革，破除城乡体制鸿沟，释放农村发展潜力，促进城乡协同发展。二是要聚焦都市圈和城市群协同发展。探索建立中心城市引领的都市圈和城市群发展协调推进机制，充分发挥城市间协同作用，以都市圈和城市群为重点空间载体，构建有序高效、互利共赢的城市协同发展格局和跨区域空间布局，促进城市间的知识技术溢出、经济关联和要素自由流动，改善资源配置效率。三是要推动东、中、西部地区协同发展。按照宜工则工、宜商则商、宜农则农、宜粮则粮、宜山则山、宜水则水的要求，深入实施区域协调发展战略，健全更加有效的区域协调发展新机制。
注重绿色发展。随着居民对生活环境和品质提出更高要求，绿色发展已成为营造舒适生活体验、保障二次城市化成果可持续的关键要求。一是要加强城市生态功能。把人与自然和谐共生融入城市规划建设管理全过程，努力打造生态宜居城市。要丰富完善城市生态体系，为居民提供多层级、多功能、互联互通的绿色福利空间。二是要促进形成绿色生产方式。推进能源、工业、建筑、交通等重点领域低碳化发展，以碳达峰、碳中和促进城市绿色生产方式的全面转型。三是要推动城市绿色消费和生活方式实践。建立健全统一的绿色产品标准、认证、标识体系，全力引导绿色消费。要加大绿色低碳生活宣传引导，深入开展绿色生活创建行动，引导公众践行绿色低碳行为规范，形成绿色生活风尚。四是要注重绿色治理。对标全球先进城市，构建完备的生态环境法律规范体系、高效的法治实施体系、严格的法治监督体系、有力的法治保障体系。
注重文化交融。二次城市化进程中，人口流动的范围将更广、类型也更加多元。在体制机制上，要多措并举引导文化交融，提升城市文化治理能力，建立多元包容的文化体系，打造城市多维文化空间。把新市民融入与经济社会发展深度融合，与城市发展战略、产业转型升级布局同步谋划、同步推进，实现新市民进步和城市发展的共赢。在基础设施上，要构建优质均衡、便捷高效的文化设施网络。要优化文化馆、图书馆、综合性文化服务中心等公共文化设施布局，提升公共文化设施覆盖范围。要考虑不同群体的文化设施需求，建设具有多元文化内涵、传承多元文化理念的建筑与基础设施。在活动形式上，要开展文化和公益活动。要积极开展邻里节、社区运动会、慈善救助、志愿服务等丰富多彩的活动，形成相互理解、尊重、包容的社会氛围，使新市民尽快融入社区和城市。要推动各类文化交流协会、驿站的形成，让新市民在精神文化生活上有更多“归属感”“获得感”。
注重城市治理。由于人口和城市规模扩张带来的“城市病”问题影响着人们的生活体验，也制约着人们了解城市、留在城市和融入城市，打造优质舒适的生活环境是二次城市化进程中亟需解决的问题。为此，要不断推动城市治理体系和治理能力现代化，从社会全面进步和人的全面发展出发制定城市发展规划。一方面，要提高政府效能。充分运用前沿技术推动城市治理手段、治理模式、治理理念创新，建设“城市大脑”，走“智慧城市”发展之路。要推进系统治理，坚持系统观念、运用系统思维，将全生命周期管理理念贯穿城市规划、建设、管理的全过程和各环节，统筹推进经济发展和社会治理，形成畅通高效的治理系统。另一方面，要全面优化营商环境。加强指导、优化服务、精简审批、开放资源，营造公平竞争的市场环境，提供便利的政务服务，消除劳动力流动的市场壁垒，增强市场主体的活力。要促进有为政府和有效市场结合，共同推进城市治理迈向更高水平的现代化。
（作者为北京师范大学创新发展研究院院长、教授，首都科技发展战略研究院院长）